化解地方债务风险防范不得违法违规向地方政府提供融资

来源：北京商报时间：2018-01-19 13:22:17

近年来，保险资金以各类债权、股权投资计划等另类投资形式不断加大服务实体经济，地方债务风险成为绕不开的话题。1月18日，保监会联合财政部对外发布了《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方债务风险的指导意见》(以下简称《指导意见》)，不得违法违规向地方政府提供融资，支持保险机构更加安全高效服务实体经济，化解地方债务风险防范。

严禁违法举债

《指导意见》明确了保险资金运用涉及地方政府举债融资行为的政策边界，提出要规范保险资金投资，坚决制止违法违规举债担保行为。

首先，在地方政府层面，《指导意见》要求不得向保险机构违法违规或变相举债。具体来看，监管层在支持保险资金投资关系国计民生的各类基础设施、民生工程等政府投资项目的同时，明确不得违法违规向地方政府提供融资。而对于存量债务风险，保险机构应当妥善处理涉及地方债务的存量投资业务，逐笔排查是否合法合规。属于违法违规行为的，保险机构应当积极配合有关部门和地方政府进行整改，依法妥善处置并及时报告保监会;属于合法合规行为的，保险机构应当加强存续期风险监测。

与此同时，投资融资平台公司行为被规范。保监会要求，保险机构向融资平台公司提供债权投资的，应当对投资是否符合相关法律法规出具专项法律意见。融资平台公司作为融资主体的，其自有现金流应当覆盖全部应还债务本息，并向保险机构主动声明不承担政府融资职能，且2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

在开展创新业务方面，《指导意见》明确要求，保险机构不得通过股权投资计划等创新方式违规形成地方债务。鼓励地方政府和保险机构规范运用政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金等方式，支持经济社会发展的重点领域和薄弱环节。坚决制止地方政府以引入保险机构等社会资本名义，违法违规或变相举债上新项目、铺新摊子。

掐断“名股实债”通道

一直以来，在我国负债问题中，地方政府债务都是风险因素相对较多，也更受关注的一个部分。在实际操作中，“名股实债”成为被经常采用的一种投资形式，但此类“名股实债”的交易模式通过系列文件的签署，将债权包装成股权，模糊了股权与债权的界限，因此，在认定此类交易的性质时，通常会产生较大争议。

保监会在1月5日对外发布了《关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》，对保险资产管理机构设立股权投资计划业务进行规范，其中明确要求，股权投资计划的投资收益应当与投资标的经营业绩或收益挂钩，严防以“名股实债”方式变相抬高实体企业融资成本。根据“定期付息、到期还本”的债性特征，保险资产管理机构发起设立股权投资计划时，禁止设置明确的回报预期且定期向投资人支付固定投资回报，禁止约定股权计划到期强制性由被投资企业或关联第三方赎回投资本金，目的是切实体现股权投资计划业务的资本属性和权益投资特点，避免变相违规增加地方政府债务规模，避免增加实体企业融资成本。

国务院发展研究中心金融研究所保险室副主任朱俊生认为：“监管一系列的规定，对接下来的股权投资计划规模是否会产生影响，可能还需要去观察。但存量风险随着《指导意见》的发布将有效得到遏制。”根据中金公司银行组的2016年分析报告，当时预计“名股实债”(含产业基金)规模约2万亿元，规模并不大，但增速较快。相当于社融存量的1.3%-1.5%，但较年初增长25%-30%;在对去年和今年的规模预测上，该分析报告认为2017年和2018年仍将维持40%-50%的较快增长。其中，除了银行理财和集合信托以外，保险公司也是“名股实债”类投资的参与主体。

有数据显示，截至11月底，保险资产管理公司累计发起设立债权投资计划和股权投资计划812项，合计备案(注册)规模2万亿元。

警惕集中违约风险

事实上，近年来保险资金以各类债权、股权投资计划等另类投资形式服务实体经济，参与国家区域发展战略、PPP项目以及许多重大基础设施工程建设。险资另类投资的重要融资主体是地方投融资平台，很多平台背后都有各级地方政府的影子。

据了解，地方政府债务风险具体又可分为偿债风险和流动性风险。前者是指地方政府资不抵债，后者是指虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息。而造成地方政府债务风险的主要原因是地方政府举债超过了地方经济和财政承受能力，举债项目各环节管理不到位，增加了财政支出负担，举债项目没达到预期经济效益，导致政府债务拖欠等。

换句话说，地方政府举债与个人、企业的借债一样，借债规模必须控制在经济承受范围之内，即政府债务规模必须与当时经济发展水平、财政支出和财政收入水平相匹配，也就是说债务依存度、偿债率、债务负担率这三个指标要适度。否则，就会加剧财政困境，从而导致政府债务风险。

朱俊生认为，一些险资的另类投资在一定程度上成为新增地方政府债务。因此从治理地方政府债务风险的角度，要予以规范。另外，随着地方政府债务压力的上升，险资的另类投资也在一定程度上存在着信用风险。过去在信用扩张期，出现集中违约的可能性较低，未来信用扩张速度减慢后，由于另类投资流动性较弱，需要警惕集中违约的风险。

(责编：李栋、赵爽)