“金融委”成立 金融监管改革迈出重要一步 金控公司监管亟待破题

距离党的十九大胜利闭幕仅半个月时间，国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）即告成立，并召开了第一次全体会议，明确了主要职责，安排了近期重点工作。

金融委主任由国务院副总理马凯担任，金融委定位为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。这一安排与此前全国金融工作会议宣布成立金融委后一些专家的分析一致。

专家表示，金融委负责人由国务院领导担任，在“一行三会”之上负责统筹和协调金融监管，这显然比“一行三会”现有的联席会议制度规格更高、权威性更强，有利于从机制上保证金融协调监管的效率和效果，更好地实施统一监管、专业监管、穿透监管。

交通银行金融研究中心首席研究员、副总经理仇高擎在接受本报记者采访时表示，金融委的成立运行，充分显示了国务院金融管理部门贯彻党的十九大精神、落实全国金融工作会议要求、健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架、健全金融监管体系的决心和力度。

会议强调要继续坚持稳中求进的工作总基调，坚持稳健货币政策，强化金融监管协调，提高统筹防范风险能力，更好地促进金融服务实体经济，更好地保障国家金融安全，更好地维护金融消费者合法权益。

可以说，金融安全既是金融委成立的背景因素，也是金融委工作的目标指向。至此，我国金融监管架构由原来的“一行三会一局”演变为“一委一行三会一局”。中国民生银行首席研究员温彬表示，这形成了具有中国特色并且符合我国金融发展监管要求的金融监管体系。这一金融监管体系有利于解决跨部门监管协调困难以及监管盲区并存等问题，有利于规范金融创新活动，有利于守住不发生系统性金融风险的底线。

统筹金融发展与监管

金融委的职责说明，未来金融委的重点工作在于金融改革发展和监管以及对“一行三会”、地方金融管理部门进行监督和问责

除了要落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署、审议金融业改革发展重大规划外，金融委还有三项职责值得特别注意。一是统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；二是分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；三是指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。

招商证券固收分析师徐寒飞认为，金融委的职责说明，未来金融委的重点工作在于金融改革发展和监管以及对“一行三会”、地方金融管理部门进行监督和问责。金融委未来的工作导向是功能监管、行为监管，此前的机构监管将被取代。

随着我国金融市场金融创新和综合化经营的发展，我国金融风险结构越来越复杂，不同金融机构和市场之间的风险传染程度越来越强，尽管我国的系统性风险总体可控，但是诸如监管套利、影子银行、互联网金融、房地产及政府债务等风险也在不断积聚。这无疑是金融委横空出世的背景之一。

“金融监管的不协调甚至监管缺失已经不能适应目前金融发展的形势。”中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼和恒丰银行研究院研究员高江对本报记者均表示，设立金融委的目的在于加强监管协调，补齐监管短板，适应目前金融风险跨行业、跨市场的监管要求，有效防控和化解系统性金融风险，促进金融体系健康发展，提高金融业服务实体经济的能力。

监管姓监 需摆清定位

基于金融委“统筹协调金融监管重大事项”这一职责定位，专家认为，这可能意味着在监管方面，金融委将主导政策方向，“一行三会”主要负责具体的执行工作

在监管体制机制方面，中国人民银行行长周小川近期在《党的十九大报告辅导读本》刊文指出，在新业态新机构新产品快速发展，金融风险跨市场、跨行业、跨区域、跨境传递更为频繁的形势下，监管协调机制不完善的问题更加突出。“铁路警察，各管一段”的监管方式，导致同类金融业务监管规则不一致，助长了监管套利行为。另外，监管定位不准、偏重行业发展、忽视风险防控也是周小川曾经提及的监管体制机制问题。

基于金融委“统筹协调金融监管重大事项”这一职责定位，徐寒飞认为，这可能意味着在监管方面，金融委将主导政策方向，“一行三会”主要负责具体的执行工作。

另有专家表示，想要把监管和发展完全分开其实不容易，但规则制定和规则执行最好分开，也就是说不要监管者自己制定规则自己执行。今后大纲式的发展规则和监管规则需由金融委负责制定。

对此，仇高擎建议，研究考虑将监管部门指导行业发展职能与监管行业稳健运营职能加以分离，逐步将引导行业改革转型、制订发展规划的职能移交给各自的行业协会。监管机构则主要从风险管控、业务合规的角度对行业发展提出建议和指引。

协调宏观调控政策

从国务院层面设立的金融稳定发展委员会，可以有效实现央行、政府及国家产业发展相关部门的协调统一，从而更好地为经济发展服务

“当前的金融风险隐患是实体经济结构性失衡和逆周期调控能力、金融企业治理和金融业对外开放程度不足以及监管体制机制缺陷的镜像反映。”这是周小川对当前金融风险形成原因的总结。

从根源上来说，宏观调控是金融风险的“总闸门”，金融稳定的根源在于有力有效的宏观调控。有鉴于此，协调货币政策、财政政策、产业政策等宏观调控政策也是金融委的职责之一。

在金融政策与财政政策、产业政策协调方面，仇高擎认为，目前存在一些需要优化和改进之处。例如，地方政府和政府背景的企业要继续加强财政纪律，应避免过度追求短期经济增速、政府债务杠杆过高加大系统性风险。在做好小微、“三农”、科创等领域的金融服务的过程中，不仅需要金融政策的大力支持，也需要财政政策和产业政策配套扶持。产业政策转型方向是以功能性产业政策为主、选择性产业政策为辅，应避免违背市场经济规律、商业可持续原则和宏观审慎政策要求，对产业发展和企业运行的微观事务直接过多干预，以行政命令或间接影响要求金融资源盲目大量投入，导致某些行业债务杠杆过高或者催生资产泡沫，进而引发系统性金融风险等。

“从国务院层面设立的金融稳定发展委员会，可以有效实现央行、政府及国家产业发展相关部门的协调统一，从而更好地为经济发展服务。”为有效协调三者之间的关系，董希淼建议，第一，产业政策能以其长期稳定的政策效应引导随机性政策的短期效应，因此应当坚持以产业政策为核心，货币政策和财政政策分工配合的原则；第二，三大政策协调时，要根据实际情况在每个政策中选择适当的政策工具，并使其发挥出最佳政策效应，使得三个政策之间的配合运用达到最优；第三，三大政策协调过程中既要坚持总量平衡，又要注重结构优化。

央行角色是统筹政策目标和时机

作为实施货币政策的宏观调控部门和实施宏观审慎管理政策的牵头部门，央行也承担着国务院金融稳定发展委员会办公室的职能，在统筹和协调过程中发挥着重要作用

全国金融工作会议已经强调，“强化中央银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”。作为实施货币政策的宏观调控部门和实施宏观审慎管理政策的牵头部门，央行也承担着国务院金融稳定发展委员会办公室的职能。

“央行作为国务院金融稳定发展委员会办公室所在机构，在统筹和协调过程中发挥着重要作用。”董希淼表示，首先，央行需要统筹不同监管部门所制定的金融监管政策目标，保证不同部门出台政策的目标一致性，避免不同政策之间的方向性差异；其次，随着金融机构综合经营的增强，不同监管部门针对本行业内出台的政策对其他行业缺乏约束力，央行需要尽量保证不同部门出台类似政策的时间一致性，避免机构的监管套利行为。

仇高擎分析认为，央行理应在其日后运作中居于主导地位、发挥关键作用，包括牵头起草金融改革发展重大规划，统筹协调货币政策、金融监管、财政政策、产业政策等，分析金融运行总体形势、妥善应对系统金融风险，对金融委的运作情况进行汇报、分析和评估等。

至于金融委未来应该从哪些方面完善机制体制、更好实现金融监管的作用，董希淼表示，央行目前本身已承担着金融稳定协调和处置金融风险的职能，未来央行与金融委的职责和职能有待进一步理清和明确。

此外，高江还强调，金融委的重要职责是统一协调监管，而目前“一行三会”承担着具体的监管职责，未来金融委与“一行三会”协调工作时的工作流程等工作制度需要进一步完善，以便更好地将监管政策落地执行。

全国一盘棋 监管无死角

金融委的成立将改变原有的“孤岛式”监管现状，统筹安排，统一监管原则和负面清单，给市场提供更多创新的动力和良好的营商环境

至于中央和地方金融监管事宜，金融委将负责指导地方金融改革发展与监管。

此前，地方金融监管工作一直由各地金融办、金融工作局、金融监管局承担。由于各地金融业务、业态发展情况不一，地方监管机构在具体管理中就同一业态监管要求存在差别的现象。北京大成律师事务所合伙人肖飒表示，以P2P网络借贷的备案为例，各地从整改检查到整改意见，再到银行存管条件均有差异，有些中型、小型平台不得不迁徙到相对“宽容”的地域申请备案。

“中央和地方金融管理要统筹协调。”周小川强调，要发挥中央和地方两个积极性，全国一盘棋，监管无死角。中央金融监管部门进行统一监管指导，制定统一的金融市场和金融业务监管规则，对地方金融监管有效监督，纠偏问责。

肖飒称，金融委的成立将改变上述“孤岛式”监管现状，统筹安排，统一监管原则和负面清单，给市场提供更多创新的动力和良好的营商环境。从全国一盘棋的角度看问题，这对全国的互金企业来讲更加公平，是好事。

另外，“持牌经营”是近期监管方面频繁提及的，可见监管从严是大势所趋。周小川提到，目前许多科技公司开始提供金融产品，有些公司取得了牌照，但有些公司没有任何牌照却仍然提供信贷和支付服务、出售保险产品，这可能会带来竞争问题和金融风险。

周小川强调，严格监管持牌机构和坚决取缔非法金融活动要统筹协调。金融监管部门和地方政府要强化金融风险源头管控，坚持金融是特许经营行业，不得无证经营或超范围经营。

金控公司监管亟待破题

在着力推进重点金融业务协调监管的同时，应该从完备数据信息、明确准入门槛、加快金融立法、完善公司治理等方面入手，推动加强金融控股公司协同监管工作实质性破题

仇高擎认为，除了继续推进落实既定宏观审慎政策之外，金融委近期的重头工作之一应该是加强对金融控股公司的监管。

“这一问题既是协调监管的‘硬骨头’，又是协调监管的‘关键点’。”仇高擎说，之所以说是“硬骨头”，是因为与某项重点业务的协同监管相比，有效监管跨业经营的金融机构，对协调统筹的要求更高、更持久、更加机制化；之所以是“关键点”，是因为目前金融控股公司协调监管大致处于较为散乱的状态，对各种形形色色的金融控股公司的信息掌握不充分、划分标准不统一、法律支撑不完备。而一些相关经营经验少、风险管理能力差甚至别有用心的机构都“一拥而上”布局金融控股公司，有些金融控股公司可能本身就是套利的主力军，其中所隐藏的系统性金融风险不容忽视。

此前，周小川在公开活动中也曾提及，金融控股公司将是金融委未来重点关注的一个方面。周小川称，一些大型私人企业通过并购获得各种金融服务牌照，但其并非真正意义上的金融控股公司，其间可能存在关联交易等违法行为，而对这些跨部门交易尚没有相应的监管政策。另外几项关注重点包括影子银行、资产管理行业和互联网金融。

为补齐“三位一体”金融监管调控体系的短板，仇高擎建议，在着力推进重点金融业务协调监管的同时，应该从完备数据信息、明确准入门槛、加快金融立法、完善公司治理、优化监管分工、实施分类监管等方面入手，推动加强金融控股公司协同监管工作实质性破题。