地方政府把特色小镇作为融资平台 理性规划及时“止损”

当前，我国部分特色小镇的发展模式和路径探索已取得一定成效，但更多的特色小镇面临生存的考验。国家发改委规划司司长陈亚军近期指出，特色小镇发展存在诸方面的问题，包括概念定位不清晰、盲目发展引起质量不高、同质化无特色、政府主导下市场程度不够、注重形象工程、盲目举债加大风险、房企过度参与带来地产化。对此，国家发改委发文表示对国家级特色小镇进行定期测评并优胜劣汰。

特色小镇“井喷”式扩容

研究机构克而瑞的统计数据显示，目前省级特色小镇、企业主导建设的特色小镇等总量已达2000个左右。特色小镇总量爆发背后是地方政府、社会资本合力推动所形成的结果。

早在2016年7月，住建部、国家发改委、财政部公布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，其中提出，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

在克而瑞的数据中，有20多家房企公布了小镇战略计划，包括绿地、华侨城、华夏幸福、碧桂园等，签约总数已超数百个。2018年3月，国家发改委印发《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，其中提出，对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇，开展定期测评和优胜劣汰。

去年，浙江省率先启动优胜劣汰机制，部分省级创建、培育的特色小镇遭到警告、降格甚至被淘汰。背后原因多样，主要表现在主打产业引进、扶持和招商等方面后劲不足，没有突出特色产业。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎近日表示，特色小镇发展存在多个风险，包括小镇建设的房地产风险、政府过度负债风险、低质量规划带来的生态环境风险，以及可持续运营的风险。

地方政府把特色小镇作为融资平台

冯奎认为，目前特色小镇最大的风险是房地产化。房地产化的风险又会滋生出低质量规划风险、可持续运营风险和金融风险等一系列风险。很多房地产企业转向做特色小镇，但缺乏对特色小镇内涵和概念的理解，缺乏产业运营能力，对生态环境和社会发展方面的认识也不够充分，导致把特色小镇项目当作房地产开发项目。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任徐林曾提到，一些地方政府大包大揽，把特色小镇作为融资平台来打造，希望利用特色小镇扩大当地的固定资产规模，推动当地GDP的增长，甚至还出台了特别考核，形成一哄而上的局面。

中国区域经济学会副会长肖金成也表示，地方政府想通过特色小镇来发展自己的产业，但如果吸引不来产业，小镇可能会变成空城。他说，从国家发改委起初的设想来看，应先有产业再有小镇，通过产业聚集来规划建设小镇，再吸引人口，这是比较良性化的模式。但地方政府“反过来”，寄希望于通过小镇来吸引产业，即先建小镇，再吸引导入产业，但产业能否来是未知数，这是最大的风险。

上海交通大学经济学院特聘教授陆铭认为，特色小镇的建设和用地指标搭在一起，如果是存量土地的，那就就地发展，如果是新建的特色小镇，建设指标给到偏远的地方，那里不能形成特色产业，只能发展房地产。

巅峰智业创始人刘锋评价称，现在的特色小镇建设“热情很高但办法不多”，办法不多的主要表现是房地产化倾向和同质化趋势比较重，大家造一个概念，造城重视“物”，不重视人和内容，也就是重视传统的建设，硬件建设更多一些，内在的产业文化和生活形态还没有想得很明白。

国家发改委曾有数据测算，一个核心面积一至三平方公里的特色小镇三年投资一般为50亿元左右，对不少财力窘迫的地方来说，这一数目甚巨。投资后一般要维系八到十年的运营才可能实现盈亏平衡乃至盈利，这期间的持续投入也是不小的金额。

对于地方政府而言，以土地换资本投资是惯用之道，但现在的可用空间也在压缩。刘锋说，土地是真正的痛点，要建设一个特色小镇，面积不算小，涉及土地的规划报批报建也是比较长的过程，是不是在生态红线里面、很多政策的合规性等，是在具体操作过程中遇到的难题。特色小镇的建设会占用一些耕地、林地或其他性质的土地，新占地的合规性一般是比较难解决的事情，反过来影响融资和建设进展。

PPP模式曾一度是特色小镇建设的重要渠道，但也有局限。冯奎曾表示，并非所有的项目都适合PPP模式。PPP模式主要适用于特定类型的基础设施与公共服务，这些项目未来能产生稳定收益。特色小镇规模不大，最大的特点是对创新创业的生态圈要求比较高。作为一种商业运营模式，特色小镇+PPP目前来看成功的模式并不多。

理性规划及时“止损”

刘锋认为，特色小镇未来会有更好的走向，但目前面临的资金和土地难题，暂时不会有很明显的改善。

陆铭表示，对于特色小镇建设应该进行“止损”，如果问题比较多就别再投资建设了，不好的特色小镇就不做了，“地方政府可能觉得已建设，不继续建设浪费了，但接着投更浪费，增加地方政府负担。”有专家表示，增加政府债务风险、房地产化倾向严重、无鲜明特色产业等的特色小镇或将面临淘汰。

冯奎说，有些企业也开始认识到特色小镇的门槛较高，对特色小镇的投资理性规划增强，这也有助上述风险的解决，但有个别地方特色小镇可能还会盲目快上。

特色小镇问题的凸显和缓解，政府角色定位是一大关键。在陆铭看来，特色小镇不是规划出来的，反观国外的特色小镇，多是在承袭传统强势产业基础上，强化自己的优势领域而形成。

冯奎认为，特色小镇规划建设中，政府要倡导一种小镇发展的新理念，对于土地生态、规划要有控制，要注意特色小镇发展中出现的问题，包括房地产化、过度杠杆等风险。他表示，在特色小镇发展过程中，企业是主体，政府是主导，要重视市场化主体的作用，政府主要是从规划上进行理念引领和管控，并对重要的风险点进行把握，而不是大包大揽，更不是自己赤膊上阵，非理性地发展特色小镇。他建议，地方政府也应该有“留白”的意识，也就是条件不到，不要贸然推动建设特色小镇。